Bestandteil des Gesamtpaketes ist auch eine Änderung des Direktzahlungen- Durchführungsgesetzes, das eine Anhebung der Umschichtung in die Zweite Säule auf 8 % im Übergangsjahr 2022 vorsieht. Der Bundestag wird sich Mitte Mai in Erster Lesung mit den Gesetzesvorhaben befassen. Die Verabschiedung ist für Anfang Juni vorgesehen. Der erste Durchgang im Bundesrat wird voraussichtlich am 28. Mai erfolgen, die endgültige Beschlussfassung am 25. Juni.
Sowohl Bundeslandwirtschaftsministerin Julia Klöckner als auch Bundesumweltministerin Svenja Schulze sprachen nach dem Kabinettsbeschluss von einem Systemwechsel in der Agrarpolitik, der nunmehr eingeleitet werde. Die Bundesregierung hat in ihren Entwürfen weitgehend die Beschlüsse der Agrarministerkonferenz (AMK) von Ende März übernommen.
Änderungen gibt es aber bei den Eco-Schemes. Zwar wird der Länderansatz bestätigt, in der kommenden Förderperiode jeweils 25 % der Direktzahlungsmittel für Eco-Schemes zur Verfügung zu stellen. Allerdings haben sich die Ressorts im Vorfeld auf weitere Maßnahmen verständigt.
Der Deutsche Bauernverband (DBV) äußerte sich kritisch. Durch die zusätzlich vorgeschlagenen, sehr kontrollaufwändigen Eco- Schemes werde eine pragmatische Umsetzung und eine pünktliche Auszahlung der Fördermittel im Dezember 2023 gefährdet, warnte DBV-Präsident Joachim Rukwied. Den Umweltverbänden gehen die vorgesehenen Regelungen nicht weit genug.
Umschichtung steigt progressiv
Die wichtigsten Änderungen sind im Entwurf für ein GAP-Direktzahlungen- Gesetz enthalten. Danach soll die Umschichtung von der Ersten in die Zweite Säule deutlich erhöht werden. Der Satz beträgt 2023 zunächst 10 % und steigt dann schrittweise über 11 % in 2024 und 12,5 % in 2025 bis zum Ende der Förderperiode 2026 auf 15 %. In der Gesetzesbegründung wird festgehalten, dass der Anstieg danach progressiv fortgeführt werden soll.
Die umgeschichteten Mittel, die nicht von den Ländern kofinanziert werden müssen, stehen zur Verfügung für Agrarumwelt- und Klimamaßnahmen (AUKM), die Förderung des Ökolandbaus sowie für Programme zur Verbesserung des Tierwohls. Bestätigt werden auch die Beschlüsse der Länderressortchefs zugunsten kleiner und mittlerer Betriebe.
Für die Umverteilungsprämie zugunsten der ersten Hektare werden künftig 12 % der Obergrenze für Direktzahlungen statt bisher 7 % bereitgestellt. In Stufe 1 bis 40 ha wird es demnach einen Zuschlag von rund 69 Euro/ha geben, in Stufe 2 von 41 ha bis 60 ha rund 41 Euro/ha. Junglandwirte erhalten künftig eine zusätzliche Hektarprämie von etwa 70 Euro für bis zu 120 ha. Bisher liegt die Grenze bei 90 ha. Neu eingeführt werden soll eine gekoppelte Weidetierprämie für Schafe, Ziegen und Mutterkühe.
Finanzielle Anreizwirkung unverzichtbar
Für die Eco-Schemes sind pro Jahr ein Viertel der Direktzahlungen reserviert. Die Mittel belaufen sich jährlich auf rund 1,1 Mrd. Euro. Neben den bereits bekannten Maßnahmen haben sich die Bundesressorts auf drei weitere verständigt: die extensive Bewirtschaftung von Dauergrünland mit vier Kennarten, den Verzicht auf den Einsatz von Pflanzenschutzmitteln sowie einen Schutzgebietsbonus für besondere Bewirtschaftungsformen in Naturschutz- und Natura 2000-Gebieten.
Einig sind sich das Landwirtschafts- und das Umweltministerium darüber, dass die Honorierung der Ökoleistungen über einen Kostenausgleich hinausgehen sollte. Man sei dazu in Gesprächen mit der EU-Kommission, die allerdings handelsrechtliche Bedenken gegen eine finanzielle Anreizwirkung ins Feld führe.
Nach dem Entwurf für ein GAP-Konditionalitäten-Gesetz soll es bei dem der AMK vorgeschlagenen Anteil von 3 % an nicht-produktiven Flächen an der betrieblichen Ackerfläche bleiben. Weitere Anforderungen gelten für den Grünlanderhalt und den Moorbodenschutz. Schließlich werden mit dem GAP-Integriertes Verwaltungs- und Kontrollsystem-Gesetz unter anderem die Verfahren zur Antragsstellung geregelt.
Galgenfrist für die Direktzahlungen
Die Bundesregierung wertet die Entscheidungen als Zäsur. Klöckner betonte ebenso wie Schulze, dass konkrete Leistungen der Landwirtschaft für Umweltschutz, Klima und Artenvielfalt künftig viel stärker honoriert würden als bisher. Zwar blieben die Direktzahlungen in der anstehenden Förderperiode noch erhalten, so Klöckner. Das werde sich aber bei der nächsten GAP-Reform ändern. „Wir werden in Zukunft eine andere Art von Zahlungen bekommen“, sagte die CDU-Politikerin voraus.
Als Kernpunkte des Gesetzespakets nannte sie die Einführung der Eco-Schemes als neues Instrument für eine Honorierung ökologischer Leistungen in der Ersten Säule, die schrittweise Anhebung der Umschichtung von der Ersten in die Zweite Säule, um eine „passgenaue Förderung“ zu ermöglichen sowie die deutlich ausgeweitete Umverteilung zugunsten kleiner und mittlerer Betriebe innerhalb der Ersten Säule.
Die Agrarministerin verwies auf die enormen Veränderungen, die auf die Landwirte zukämen und die ihnen viel abverlangten. Die heimischen Betriebe würden jedoch insgesamt gestärkt und bekämen künftig das honoriert, „was die Gesellschaft von ihnen verlangt“. Schulze betonte, dass „die Zeiten, in denen Steuermittel für die Landwirtschaft weitgehend ökologisch blind als Flächenprämien verteilt wurden“, dem Ende zugingen. Mit den Beschlüssen seien wichtige Fortschritte verbunden, „für die wir im Bundesumweltministerium lange gekämpft haben“.
Kein echter Systemwechsel
Unterschiedliche Signale kamen aus der Opposition. Den Grünen gehen die Gesetzentwürfe nicht weit genug. „Dass Agrarsubventionen künftig an mehr ökologische Standards geknüpft werden, ist lediglich ein Schritt“, so der Agrarsprecher der Fraktion, Friedrich Ostendorff . Benötigt werde jedoch „ein echter Systemwechsel“. Dazu müssten Agrargelder gerechter verteilt sowie kleinere und mittlere Betriebe gezielt unterstützt werden. „Wir brauchen deshalb neben einer Umverteilung auf die ersten Hektare auch eine Kappung und Degression der Agrarzahlungen und eine gemeinsame Veranlagung verbundener Unternehmen“, fordert Ostendorff. Auch für Fraktionskollegin Renate Künast ist der erzielte Kompromiss nur ein Anfang. Ziel müsse sein, die Agrarpolitik auf eine hundertprozentige Gemeinwohlprämie umzustellen.
Die agrarpolitische Sprecherin der Linken im Bundestag, Dr. Kirsten Tackmann , begrüßte die Einigung innerhalb der Bundesregierung als „wichtigen Schritt für mehr Planungssicherheit ab 2023“. Mit den Gesetzentwürfen sei die Tür nun offen für mehr Klima-, Tier- und Naturschutz. Speziell für eine gekoppelte Weidetierprämie habe die Linke viele Jahre gekämpft. Zu den weiterhin offenen Fragen zählen für Tackmann ein politisches Vorgehen gegen die „soziale Krise“ in der Landwirtschaft und die Einführung einkommenswirksamer Anreizkomponenten. Die Linke-Politikerin monierte auch das Fehlen einer Regelung, um zu verhindern, dass landwirtschaftsfremde Investoren weiter von der Agrarförderung profitierten.
Schlag für die Landwirte
Aus Sicht der FDP-Bundestagsabgeordneten Ulla Ihnen trägt der Kabinettsbeschluss eindeutig die Handschrift der grünen Länderagrarminister sowie des Bundesumweltministeriums. Die Beschlüsse machten deutlich, „dass die Landwirtschaft nicht mehr als Wirtschaftszweig für unsere Ernährungsversorgung gesehen wird, sondern primär als Umwelt- und Klimadienstleister“. Laut der FDP-Politikerin ist das „der nächste Schlag für die Landwirte, deren Einkommen ohnehin schon durch bestehende Bürokratie und Auflagen dramatisch leidet“.
Scharfe Kritik an dem Gesetzespaket übte auch der Agrarsprecher der AfD-Bundestagsfraktion, Stephan Protschka. Seiner Einschätzung nach wird die starke Kürzung der einkommenswirksamen Direktzahlungen das Höfesterben massiv befördern. Zusammen mit ständig neuen kostenintensiven Auflagen und Verboten für die Landwirtschaft zwinge die Bundesregierung dadurch insbesondere die kleinen und mittleren bäuerlichen Familienbetriebe zum Aufgeben.
Elemente einer grundlegenden Reform der Agrarpolitik sind für den AfD-Politiker neben einer zielgerichteten Agrarförderung eine stärkere Marktstellung der landwirtschaftlichen Betriebe, bessere Vermarktungsmöglichkeiten sowie eine verpflichtende Herkunftskennzeichnung. Nötig sei außerdem eine umfangreiche Deregulierung „unverhältnismäßiger und praxisfremder Auflagen“, mahnte Protschka an. Die Bauern brauchten wieder mehr unternehmerische Entscheidungsfreiheit.
Agrarumweltprogramme nicht aushöhlen
DBV-Präsident Rukwied sieht insbesondere bei den Eco-Schemes Korrekturbedarf. Benötigt würden einfach umsetzbare, attraktive und wirksame Umweltmaßnahmen mit wirtschaftlichen Anreizen. Zudem dürften Grünland- und Futterbaubetriebe nicht benachteiligt und bewährte Agrarumweltprogramme der Zweiten Säule durch parallele Eco-Schemes nicht ausgehöhlt werden. Ähnliche Kritik kam von den Landesbauernverbänden.
Dem Präsidenten des Bayerischen Bauernverbandes (BBV), Walter Heidl , zufolge gefährden die neu aufgenommenen Eco-Schemes bewährte Agrarumweltprogramme im Freistaat und in anderen Ländern. Negative Auswirkungen befürchtet Heidl insbesondere für das Bayerische Kulturlandschaftsprogramm (KULAP). Es müsse verhindert werden, dass der Erfolg der bayerischen Agrarumweltprogramme zunichtegemacht werde.
„Wir fürchten, dass bei Umsetzung der Beschlüsse die Einkommenswirkung der Zahlungen gerade für kleine und mittlere Betriebe deutlich abnehmen wird“, warnte der Präsident des Westfälisch-Lippischen Landwirtschaftsverbandes (WLV), Hubertus Beringmeier. Viele Bauernfamilien seien zu höheren Leistungen für Umwelt-, Klima- und Tierschutz bereit. Dazu müssten aber die Maßnahmen einfach umsetzbar und mit wirtschaftlichen Anreizen versehen sein. Die jetzt vorgesehenen Maßnahmen schwächten jedoch die bewährten Agrarumweltprogramme wie die Aussaat von Blühstreifen oder eine vielfältige Fruchtfolge. Zudem sähen die vorgeschlagenen Eco-Schemes nur wenige geeignete Maßnahmen für Grünlandbetriebe vor.
Richtung stimmt
Nach Ansicht vom Vorsitzenden des Bundes Ökologische Lebensmittelwirtschaft (BÖLW), Dr. Felix Prinz zu Löwenstein, führen die erreichten Kompromisse zur GAP-Umsetzung insgesamt „in die richtige Richtung“. Löwenstein sieht allerdings die Gefahr, dass die Regelungen „weit weniger umweltwirksam“ sein könnten als erforderlich. Beispielsweise dürften nur solche Praktiken als Eco-Schemes anerkannt werden, die auch positive Effekte auf die Umwelt hätten. Diese müssten konventionellen und Biobauern wirtschaftliche Anreize bieten, wirksam zu mehr Vielfalt in der Agrarlandschaft, zu Klima- und Artenschutz, gesundem Boden und sauberem Wasser beizutragen.
Der Vorsitzende der Familienbetriebe Land und Forst, Max von Elverfeldt, bekräftigte die Veränderungsbereitschaft der Landwirte. Zugleich müsse aber klar sein, „dass die Produktion von Nahrungsmitteln die Kernaufgabe der Landwirtschaft bleibt“. Die Arbeitsgemeinschaft bäuerliche Landwirtschaft (AbL) kritisierte einen Mangel an sozialer Verantwortung in dem Paket.
Gegen die bäuerliche Landwirtschaft
Konkret beklagt die AbL die Streichung der ursprünglich geplanten Regelungen, verbundene Unternehmen bei den Direktzahlungen als ein Unternehmen zu betrachten und so den Zahlungsumfang zu begrenzen. Für den AbL-Bundesvorsitzenden Martin Schulz wird die Bundesregierung damit nicht ihrem eigenen Anspruch gerecht, dem wachsenden Einfluss außerlandwirtschaftlicher Investoren zu begegnen.
Zynismus warf der Vorsitzende des Bundesverbandes Deutscher Milchviehhalter (BDM), Stefan Mann, der Bundesregierung vor. „Dass eine Bindung der öffentlichen Gelder an öffentliche Leistungen notwendig ist, ist unbestritten. Dies aber als Stärkung der bäuerlichen Betriebe zu verkaufen, ist schon ein starkes Stück“, so Mann. Das Geld, das für die Honorierung von Ökosystemleistungen vorgesehen sei, werde den Bauern vorher an anderer Stelle abgezwackt. Das Grundproblem bleibe leider unverändert bestehen: Das Einkommen, das Landwirte über den Markt erzielen könnten, reiche bei weitem nicht aus, um die Betriebe wirtschaftlich und ökologisch zukunftsfähig aufzustellen.
Die Freien Bauern werten das Gesetzespaket als „bitteres Ergebnis einer schwarz-rot-grünen Koalition gegen die bäuerliche Landwirtschaft“. Im Zusammenspiel von Bundesregierung und Bundesländern sei „ein Förderprogramm für Agrarindustrie und Flächenstilllegung“ herausgekommen, so Bundessprecher Alfons Wolff.
Zu wenig
Der Präsident des Naturschutzbundes Deutschland (NABU), Jörg-Andreas Krüger , nannte das Gesetzespaket ernüchternd. Die deutsche Agrarpolitik führe damit weiter zwischen den Mindestanforderungen der EU und einer sich dramatisch beschleunigenden Klima- und Artenkrise in eine ungewisse Zukunft. Zwar seien die ursprünglichen Vorschläge von Ministerin Klöckner mit dem sichtbaren Einstieg in eine Umorientierung der Flächenprämien in eine gezielte Honorierung von Umweltleistungen deutlich korrigiert worden. Das reiche jedoch nicht aus. Krüger monierte zudem, dass im Rahmen der erweiterten Konditionalität lediglich 3 % der betrieblichen Ackerflächen ungenutzt bleiben sollen.
Von einem „richtigen, aber unzureichenden Schritt“ sprach der Vorsitzende des Bundes für Umwelt und Naturschutz Deutschland (BUND), Olaf Bandt. Zwar gingen die Beschlüsse in die richtige Richtung. Dennoch seien sie angesichts der enormen Herausforderungen beim Klima-, Tier- und Naturschutz ungenügend. So müsse das Budget für Eco- Schemes auf 30 % erhöht und schrittweise angehoben werden. Um kleine und mittlere Betriebe besser zu unterstützen, sei ein Höchstbetrag für flächenstarke Agrarbetriebe einzuführen. Darüber hinaus brauche der Ausbau des Ökolandbaus mehr Geld als bisher vorgesehen. In der kommenden Förderperiode müsse der jetzige Einstieg in den Ausstieg aus den pauschalen Flächenprämien konsequent zu Ende geführt werden, so Bandt. Spätestens 2028 sei die Pauschalprämie abzuschaffen.
Schub fehlt
Ähnlich äußerte sich der Geschäftsführer vom Deutschen Naturschutzring (DNR), Florian Schöne. Fortschritte stellten unter anderem der jährlich ansteigende Umschichtungssatz in die Zweite Säule, eine größere Vielfalt an Eco-Schemes sowie die Einführung gekoppelter Prämien für Weidetiere dar. „Die Richtung stimmt, aber der Schub fehlt“, erklärte Christoph Heinrich , Naturschutzvorstand vom World Wide Fund for Nature (WWF) Deutschland. In der anstehenden Förderperiode brauche es einen deutlich höheren Anteil an Subventionen, die aktiv und unmittelbar in den Natur-, Arten- und Ressourcenschutz fließen, als bislang vorgesehen. Als „Fortschritt für eine nachhaltige Landwirtschaft“ wertet Greenpeace das Gesetzespaket. Allerdings fehlten weiter geeignete Maßnahmen, um die Treibhausgase aus der Landwirtschaft wirkungsvoll zu reduzieren und den Sektor widerstandsfähiger gegen die Klimakrise zu machen.
