Der 01.01.2014 als Stichtag für die neue Gemeinsame
Agrarpolitik (GAP) der EU ist ein "Muss", weil sonst der 2. Säule der GAP, der Ländlichen Entwicklung, die rechtliche Grundlage fehlt. Dies stellte der stellvertretende Kabinettschef von Agrarkommissarin Mariann Fischer Boel, Klaus-Dieter Borchardt, kürzlich in einem Hintergrundgespräch mit österreichischen Journalisten in Brüssel klar.
Zudem geht man in der Kommission davon aus, dass Geschäftsgrundlage für die Gesetzgebungsverfahren für die
GAP nach 2013 und für die als budgetäre Grundlage gleichzeitig fällige Finanzielle Vorausschau 2014 bis 2020 der sogenannte Lissabon-Vertrag sein werden. Diese quasi "Verfassung light" der EU räumt dem Europäischen Parlament künftig anstatt der bisherigen Anhörung ein volles Mitentscheidungsrecht in der Gestaltung der GAP ein.
Im Haushaltsrecht unterscheidet die EU laut Borchardt mit dem Lissabon-Vertrag künftig auch nicht mehr zwischen den sogenannten obligatorischen Ausgaben (Ausgaben gemäß EU-Verträgen wie 1. Säule der GAP mit Direktzahlungen und Marktordnungsausgaben) und nichtobligatorischen Ausgaben wie für die 2. Säule der GAP, die Ländliche Entwicklung. Bei obligatorischen Ausgaben hatte das EP bisher keine Mitentscheidungsgewalt, "die 1. Säule der GAP war also vor dem Europaparlament geschützt", so Borchardt. Bei den nicht obligatorischen Ausgaben der 2. Säule hatte das EP jetzt schon das letzte Wort. Künftig, mit dem Lissabon-Vertrag, aber wird nun das EP im Mitentscheidungsverfahren volle Mitsprache über alle GAP-Ausgaben der 1. und 2. Säule ausüben können.
Diese sogenannten Mitentscheidungsverfahren dauern mindestens 18, im Falle schwieriger Kompromissfindungen zwischen Rat und EP in sogenannten Vermittlungsausschüssen sogar bis zu 26 Monate vom Vorlegen der Kommissionsvorschläge bis zur Verabschiedung. Das ist in der Regel deutlich länger als bisher die sechs bis acht Monate für Gesetzgebungsverfahren des Rates unter lediglich einer Anhörung unverbindlicher Stellungnahmen der Europaparlamentarier. Damit, so Borchardt, sei der Fahrplan für die Neugestaltung der GAP und ihres Finanzrahmens ab 2014 eigentlich schon vorgegeben.
Die Rechtstexte dafür müssten bis Mitte 2013 verabschiedet werden. Der 01.01.2014 wird auch deshalb als absolute Deadline für die Notwendigkeit einer neuen rechtlichen Grundlage für die GAP gesehen, weil deren 2. Säule, das Programm für die Ländliche Entwicklung, ausdrücklich nur bis Ende 2013 rechtlich abgesichert ist und für eine Fortsetzung darüber hinaus in einem neuen Programm rechtzeitige Beschlüsse des Gesetzgebers verlangt.
Kommission arbeitet jetzt schon an Vorbereitung der Optionenpapiere
Daher startete die Dienststelle Fischer Boels schon vorige Woche ihre Arbeiten an der Konzeptionierung der GAP nach 2013. Die Vorschläge der Kommission müssen nach diesem Fahrplan nämlich bis Mitte 2011 stehen und benötigen eine entsprechende Vorlaufzeit - nicht zuletzt auch, weil in der zweiten Jahreshälfte 2009 noch dazu die Neubestellung des Kommissarskollegiums ansteht.
Von den Kommissionsvorschlägen Mitte 2011 zurückgerechnet bedeutet dies weiters: Um Rat und Parlament sechs bis acht Monate Zeit für eine politische Generalsdebatte einräumen zu können, muss die Kommission die Eckpunkte ihrer Vorschläge für die GAP nach 2013 schon Mitte 2010 in einer sogenannten Mitteilung vorlegen. Diese Mitteilung basiert auf einem "Optionenpapier", in dem die Kommissionsdienststellen verschiedene Denkvarianten für die Neugestaltung der GAP gegeneinander abwägen.
Dieses Optionenpapier wird noch aus der Feder der "alten" Kommission stammen. Die Dienststelle der Generaldirektion Landwirtschaft hat schon die Ärmel aufgekrempelt. Verschiedene wissenschaftliche Studien sind beauftragt und vorigen Donnerstag nahm eine Expertengruppe aus einem Dutzend europäischer Agrarwissenschafter - übrigens ohne österreichische Beteiligung - die Aufgabe in Angriff, die, so Borchardt, vier "großen Eckpunkte" der zukünftigen GAP abzustecken.
Diese sind: Direktzahlungen und ihre Rechtfertigung, das künftige Modell der Direktzahlungen, Marktinstrumente wie Versicherungen sowie die Ländliche Entwicklung. Die Ergebnisse dieses Think Tanks wird dann schon die "neue" Kommission bewerten und in ihre Mitteilung an Rat und Parlament gießen. Auch die notwendige Einigung zwischen allen Generaldirektionen in der Kommission und im gesamten Kommissarskollegium über die Entwürfe des Fachdienstes der Generaldirektion Landwirtschaft nimmt erfahrungsgemäß einige Zeit in Anspruch, da auch hier oft sehr unterschiedliche Interessen unter einen Hut zu bringen sind.
Initiativrecht stärkt Kommission - Inhalt der Vorschläge entscheidend für letztlichen Ausgang
Da die Kommission nach dem Lissabon-Vertrag praktisch das alleinige Initiativrecht für die EU-Gesetzgebung haben wird, kann gerade die derzeitige Vorbereitung als heiße Phase für die grundlegenden, richtungsweisenden Weichenstellungen für die Zukunft der GAP angesehen werden. Denn was die Kommission in ihren Vorschlägen auf den Tisch legt, bestimmt letztlich, worüber Rat und Parlament noch debattieren können. Was dabei auf dem Tisch ist, ist von den Prinzipien her nur mehr schwer ins Gegenteil zu kehren.
Zeitplan als proaktive Strategie zur Sicherung des Budgetrahmens
Mit dieser Vorgangsweise und dem Zeitplan gehe es ihm, Borchardt, um eine gleichsam proaktive Strategie. Denn der Vorschlag der Europäischen Kommission müsse die Zukunft der GAP schon frühzeitig klarstellen und ihre Bedeutung und Rechtfertigung gegenüber dem neuen Europäischen Parlament kommunizieren, wie viel diese Agrarpolitik kostet und welchen Budgetrahmen sie erfordert. Die Alternative wäre nämlich, dass das EP in der neuen Finanziellen Vorausschau 2014 bis 2020 einen Finanzrahmen für die GAP vorgibt.
Damit würde sich der Gestaltungsspielraum für die GAP dann nur mehr auf einen Finanzrahmen aus reinen Haushaltsüberlegungen beschränken, anstatt auf agrarpolitische Überlegungen Rücksicht nehmen zu können, skizziert Borchardt die Strategie. Der aus Deutschland stammende Rechtsprofessor mit ausgeprägtem Österreich-Bezug als regelmäßiger Urlauber in der Alpenrepublik gilt im Kabinett der Agrarkommissarin als agrarpolitischer Vordenker und Chefstratege.
EP: Budgetumschichtungen schon im Midterm-Review 2010/11
Ein neuer Aspekt könnte dadurch in den Prozess einfließen, dass das EP am Mittwoch dieser Woche mit großer Mehrheit von 604 zu 48 Stimmen bei 40 Enthaltungen einen Bericht des deutschen EVP-Abgeordneten und Vorsitzenden des Budgetausschusses Reimer Böge annahm, worin die Parlamentarier eine Synchronisierung der bisher sechsjährigen Perioden für die Finanzielle Vorausschau auf die fünfjährigen Legislaturperioden des EP und die Amtszeiten der Europäischen Kommission fordern.
Dies läuft konkret auf eine Verlängerung der laufenden Finanziellen Vorausschau 2007 bis 2013 auf das Ende des Fiskaljahres 2015/16 hinaus. Allerdings steht der laufenden Budgetplanungsperiode der EU 2010/11 ein Midterm-Review ins Haus, wobei in dessen Zuge schon weitere Umschichtungen zwischen den Ausgabenblöcken vorgenommen werden könnten.
Denn, so das EP, die Budgetbereiche "Wettbewerbsfähigkeit für Wachstum und Beschäftigung" und Außenpolitik seien unterdotiert und mit dem Nein der Nettozahler zu einer Überschreitung der Eigenmittelaufbringung über die Grenze von 1 % des BNP seien neue Prioritäten nicht mehr zu finanzieren. EU-Haushaltskommissarin Dalia Grybauskaite zeigte sich gegenüber dem EP-Standpunkt verhandlungsbereit und wies ihrerseits auch darauf hin, dass die Finanzielle Vorausschau 2007 bis 2013 während ihrer Laufzeit ohnehin schon dreimal abgeändert worden sei - unter anderem für die Finanzierung des Satellitenprojekts "Galileo" und das 5-Milliarden-Euro-Konjunkturpaket der EU. Das meiste Geld wurde jeweils aus dem Agraransatz in diese neuen Aufgaben umgeschaufelt.
Fischer Boel entscheidet bis Sommer über Weitermachen
Wer in der "neuen" Kommission das Ressort Landwirtschaft leiten wird, ist noch offen. Entgegen zuletzt immer wieder kolportierten Meinungen, die bald 66-jährige Dänin Fischer Boel werde der neuen Kommission nicht mehr zur Verfügung stehen, ließ Borchardt dies noch offen. Die Diskussion um die Besetzung der Kommissarsposten werde erst nach dem irischen Lissabonvertragsreferendum im Oktober geführt werden, betonte er.
Ob seine Chefin dafür zur Verfügung stehe, werde "Frau Fischer Boel rein persönlich entscheiden" und bis zum Sommer bekannt geben. Denn sowohl vom bisherigen Kommissionspräsidenten Jose Manuel Barroso seien für den Fall seines Weitermachens ebenso deutliche Signale an Fischer Boel ergangen, dass auch sie wiederum ein Ticket für das nächste Kommissarskollegium lösen könne, wie von der Regierung ihres Heimatlandes in Kopenhagen.
Voraussetzung für Szenario: Ratifizierung von Lissabon-Vertrag
Bei der Erstellung des Fahrplans für die Gestaltung der GAP nach 2013 geht man zurzeit im Kabinett der Agrarkommissarin davon aus, dass die Iren im Oktober 2009 in einem Referendum ein zweites Mal über den Lissabon-Vertrag abstimmen werden. Die Meinungsumfragen ließen zurzeit ein "Ja" Irlands zur neuen Rechtsgrundlage der EU erwarten. Damit könnte der Lissabon-Vertrag sechs bis acht Wochen nach dieser letzten noch ausständigen Ratifizierung durch einen Mitgliedstaat in Kraft treten.
Allerdings kam zwischenzeitlich ein neuer Unsicherheitsfaktor dazu: In Tschechien stürzte die Mitte-Rechts-Regierung von Ministerpräsident Mirek Topolanek mitten während ihrer EU-Ratspräsidentschaft über ein Misstrauensvotum des Prager Parlaments. Da die zweite Parlamentskammer Tschechiens, der Senat, dem EU-Vertrag noch nicht ihre Zustimmung erteilt und auch der bekannt EU-kritische Staatspräsident Vaclav Klaus noch nicht seine Unterschrift unter das Dokument gesetzt haben, bleibt der Ratifizierungsprozess angesichts der innenpolitischen Turbulenzen in Tschechien weiterhin in der Schwebe.
Die Europäische Kommission in Brüssel demonstriert aber dessen ungeachtet weiterhin Zweckoptimismus.
Die Karten im Poker zwischen Kommission, Rat und Parlament werden neu gemischt
Der Lissabon-Vertrag wird die Karten im Poker zwischen Kommission, Rat und Parlament um die neue GAP nach 2013 und um ihre budgetäre Bedeckung in der gleichzeitig fälligen Finanziellen Vorausschau 2014 bis 2020 völlig neu mischen. Das Kräfteverhältnis in der EU-Gesetzgebung wird sich weg von der Kommission und vom Rat hin zum Europäischen Parlament verschieben.
Im Wesentlichen machten sich in der Vergangenheit Europäische Kommission und Rat die Dossiers der Gemeinsamen Agrarpolitik und der Ausgaben in der 1. Säule der GAP untereinander aus. Dabei bestand ein Zwang zur Kompromissbereitschaft zwischen beiden EU-Institutionen. Dennoch hatte die Kommission dabei aber eine sehr starke Stellung, weil der Rat Landwirtschaft die Vorschläge der Kommission nur einstimmig überstimmen konnte. Nach den neuen Spielregeln wird die Kommission mit ihrem quasi Monopol auf Gesetzesinitiativen zwar weiterhin eine mächtige Stellung einnehmen, aber in der finalen Kompromissfindung doch nicht mehr eine so starke.
An der auch künftig bestehenden Macht der Kommission lässt Borchardt aber keinen Zweifel, als er in Richtung Österreich so manche Illusion zerstört: "Als einziges Initiativorgan wird die Kommission mit Sicherheit keinen Vorschlag für die Verlängerung der Milchquoten machen - auch die neue Kommission nicht. Gehen Sie also in Österreich mit Sicherheit davon aus, dass es nach 2015 keine Milchquoten mehr geben wird."
Entscheidungsfindung wird in neuem Kräftedreieck langwieriger
Jedenfalls werden sich im neuen Kräftedreieck der EU-Institutionen die Verhandlungen zu Kommissionsvorschlägen an Rat und EP aber künftig mehr in die Länge ziehen. Zuerst muss der Rat dazu einen gemeinsamen Standpunkt suchen, dieser wird dann in zweiter Lesung von den Europaparlamentariern debattiert. Widersprechen die Standpunkte von Rat und EP einander, sieht das Verfahren die Einsetzung eines Vermittlungsausschusses zwischen beiden Institutionen vor.
Darin hat die Kommission entgegen den bisherigen Gesetzgebungsverfahren im Rat eine schwächere Position "nur mehr als Beobachter oder bestenfalls Makler". Allerdings habe die Kommission in zahlreichen, bisher bereits dem Mitentscheidungsverfahren unterliegenden Politikbereichen auch in dieser Maklerrolle schon einschlägige Erfahrung sammeln können.
Europawahl erhält für Landwirte wegen Aufwertung des EP schicksalhafte Bedeutung
Die Wahl der neuen 751 Mitglieder des Europäischen Parlaments im Juni 2009 werde wegen der Stärkung ihres Gewichts bei der künftigen Gestaltung der Substanz der GAP für die Landwirte eine noch höhere, praktisch schicksalhafte Bedeutung erhalten als bisher. Mit ihrer Stimmabgabe bei der Europawahl entscheiden die Landwirte nämlich unmittelbar auch über die Ausrichtung der EU-Agrarpolitik nach 2013.
Für Borchardt werfe sich mit der Europawahl die Frage auf, ob das dann bei der Gestaltung der GAP stark aufgewertete Europaparlament "wieder so viel Expertise und konstruktive Mitglieder im Agrarausschuss" bekommen werde wie zuvor. Dennoch seien jetzt schon, wo das EP nur ein Anhörungsrecht in der GAP gehabt habe, immer wieder Versuche unternommen worden, alle möglichen Vorschläge in völlig unterschiedliche Richtungen und ausschließliche Partikularinteressen durchzusetzen.
Daher würde er bedauern, wenn dem neuen Europaparlament "so gestandene Persönlichkeiten wie Agnes Schierhuber und andere, die bisher versucht haben, diese unterschiedlichen Positionen in eine Ordnung zu bringen, verloren gingen".
Fachkompetenz des Europaparlaments unbedingt gefragt
Da in den nunmehr zu erwartenden noch weiter auseinanderlaufenden Strömungen die Agrarier unter den Europaabgeordneten nur mehr einen kleinen Teil ausmachen werden und die Parlamentarier nun den Budgetrahmen nicht nur für die 2., sondern auch für die 1. Säule der GAP gestalten könnten, "ist das der nächste Punkt, wo die Fachkompetenz des Europäischen Parlaments unbedingt gefragt ist".
Borchardt erinnert dabei daran, dass zahlreiche Europaparlamentarier heute noch nicht wüssten, dass die Landwirtschaft nur einen verschwindend kleinen Teil von wenigen Prozenten der gesamten Ausgaben der EU und ihrer Mitgliedstaaten erhalte. Und weiterhin würden viele EP-Mitglieder kritisieren, dass das Budget der EU für den einzigen gemeinschaftlichen und daher gemeinschaftlich finanzierten Politikbereich der EU, die
Gemeinsame Agrarpolitik, mit rund 43 % einen zu großen Anteil der Ausgaben ausmache.
Eine rasche und eindeutige Klarstellung der Ausrichtung und finanziellen Notwendigkeiten der künftigen GAP sei auch dazu notwendig, jenen Begehrlichkeiten zuvorzukommen, den EU-Agrarhaushalt für die Ausstattung anderer, nicht gemeinschaftlich finanzierter Politikbereiche noch weiter auszuräumen. (aiz)
